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央地博弈四十年,新一轮税改起风了

2021-07-051086次阅读
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◎作者 | 金融老枪

◎来源 | 投研双杰(tysj18)已获授权


6月4日,财政部发布通知,国有土地使用权出让收入等非税收入划转税务部门征收,并于2021年7月1日起在部分省区市(河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省)开始试点。


4号发布,1号试行,国家出手,雷厉风行。

2020全年土地出让金高达8.4万亿,同比增长约16%,而地方一般公共预算本级收入也就10万亿,这么大一笔钱,难道就这么不声不响地划归中央了?事情显然没有这么简单。

回顾40多年的税制改革历程会发现,央地博弈,其实一刻也没有停过。

财政危机

1978年之前,中国实行的是统收统支财政管理体制,地方收入统一上缴中央,地方支出由中央统一划拨,地方收支不挂钩,导致地方在财政收入上没有太大积极性。

改革开放之后,全国实行包产到户制度,极大地调动了农民的生产积极性,粮食产量大幅增长。

包产到户效果这么好,于是有人就提出,中央和地方之间也可以搞承包,也就是“财政包干制”。

“财政包干制”将中央财政收支决策权下放给各级地方政府,由吃“大锅饭”改为“分灶吃饭”,地方政府每年承包多少,递增多少。

包干制调动了地方发展经济的积极性,但是问题很快也显现了出来,包干制下,地方政府完成了包税任务后,没有动力再去超收,尽管超收部分中央只分小头。

比如某市定下每年财政收入165亿,100亿归中央财政,65亿归地方财政,另外每增加1亿,中央地方五五分成,结果实行包干制5年,年年财政收入都在163亿到165亿之间。

包干制的结果就是包死了中央财政收入,经济在增长,财政收入也在增长,但是中央财政收入占比却在一路下降。


由于中央财政收入不足,1980到1990年间,甚至发生了两次中央财政向地方财政借钱的事。

1992年,地方财政收入2500亿,中央财政收入只有1000亿,而中央的财政支出是2000亿,赤字达到了1000亿。

这是分税制改革的背景,然而要说服地方支持中央却并非易事。

艰难谈判


1993年9月到11月,历时七十多天, 朱总理带领60多人的大部队开赴十七个省份与地方谈判,首站海口,末站河北,由远到近,浩浩荡荡。

分税制实行前期,消息不胫而走,广东省两位负责人提出灵魂质疑:

“广东经济还要不要雄起?还要不要在二十年内赶超亚洲四小龙?”

9月13日,广东省五套领导班子全体参会,严阵以待。广东给出的预测表上明确指出,如果实行分税制,中央十年将从广东拿走1000亿。

拿到预测表的朱总理万分焦急,在房间内来回踱步,他的原话是,

“看来分税制是搞不下去了,将来拿地方这么多的增量,如果广东搞垮了,追不上‘四小龙’,就成了咱们的罪状。”

就在这时,地方司长发现预测表“口径不对,误差很大”,于是当晚预测表紧急重做,几十人彻夜未眠。直到第二天早晨开会前,预测表才做出来。

从新预测表来看,中央未来从广东将会少拿300多亿,分税制之后,蛋糕做大了,地方财力也会有更大的增长,这样就不会影响广东赶超四小龙。

经过艰难的谈判,1994年分税制改革正式实行。改革的效果立竿见影,1994年,中央财政收入比上一年猛增200%,占全国财政总收入比例,由上年的22%急升至56%,财政支出相比上一年只增加了2%。


中央财政危机得以解决,但是新的问题,很快又出现了。

土地依赖

新的问题,简单来说就是地方把钱交上去了,但是要花的钱越来越多。从1995年到2004年,中央财政收入平均占国家财政总收入的52%,但财政支出平均只占国家财政总支出的30%。

而中央向地方的转移支付制度又不够完善,当时甚至出现了一个词,叫“跑部钱进”。

所以分税制改革还要继续改革。1998年房地产市场松绑,在分税制改革中丧失税源的地方,开始以土地出让收入作为主要增收手段,然后一步步到了现在8.4万亿土地财政的局面,催生了很多乱象。这里面的问题,大家心里都很清楚。

至于这一次的划转,其实根据6月新发通知,土地出让金收入使用权还在地方政府,只是管理权移交到了税务局,并不是将收入收回到中央。

大致意思有点像压岁钱,以前你想怎么花就怎么花,现在呢,压岁钱还归你,不过要存在父母那里,你要用的时候可以取,父母帮你记账。

虽然看起来好像什么都没有变,但划转只是第一步,新的分税制改革,已经起风了。




END


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参考文献:
1. 土地出让金征收流程变化有何影响?东亚前海证券 邓庆红
2. 从财政包干到分税制:发挥两个积极性,吕冰洋等
3. 财政包干体制下中央与地方政府关系走向分析,
4. 回首分税制:基层政府收入不平等加剧地区差距,孙雷
5. 上海房产税试点10年:税收逐年递增,个人房产税规定10年未变,吴若凡
6. 人民日报:“土地财政”缘何愈演愈烈,叶锋

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