这个提案落地,一群人的乌纱帽要丢,但我举双手赞成!
◎作者 | 陈兴杰
◎来源 | 功夫财经(kongfuf) 已获授权
中国的县级行政区(包括市辖区、县级市、县和自治县等)一共2800多个,差异非常大。
县太小了,会导致县城公共服务成本过高。
很多县出于“配套”需要,建设体育场、人民广场,但小县人口不足,这些资源实际闲置浪费。
“小县合并”最大的阻碍是地方官僚系统。
他们面临丢官降级被裁汰的命运,自然要全力抵抗。
“两会”结束了,一些委员代表提的建议,虽没有实质性进展,但还是有长期讨论价值。
全国政协常委李冬玉提的“合并小县”提案建议,就是其中一个。
李冬玉提出,人口规模低于10万的小县,可以试点合并。
短期目标是降低行政成本,提高行政效率;长远是应对小县人口不足,扩大县城经济规模。
在我看来,这差不多是今年我所见最好的提案建议之一,很值得细说。
中国的县级行政区(包括市辖区、县级市、县和自治县等)一共2800多个,差异非常大。
有些县级行政区人口多,经济规模大,比如广东普宁市、福建晋江市,人口超过200万,属于中型城市规模。
也有几百个人口不足10万人甚至5万人的小县。
人口少的小县,很多在地广人稀的西部,承担着拱卫国防、保护自然生态的功能,其人口虽少,却是“地理大县”(比如新疆若羌县,比全世界一半国家面积还大)。
这一类“小县”,不在本文讨论范畴。
“小县合并”,我指向内地内地人口稠密地区,十几二十万人口的小县。
陕西、河北、河南、湖南、贵州等省,就有很多这样的小县。
它们的面积不大,人口不多,因各种各样的历史原因,独置一县。
时过境迁,这些小县已经不合时宜,到了该合并的时候。
郡县制起于两千多年前的秦朝,当时就有一千个左右,一些县名至今仍存。
古代社会交通不便,信息不畅,人口稍多就治理效率隐低,国家需多置县官,分而治理。
这也是古代中原地区(河北、河南、陕西)多小县的原因。
河南是中国小县最密集的省份之一
河北南部也是小县密集的地区
此后两千余年,行政区划历代都有调整,县作为国家治理的基础单元,数量和体量基本不变。
秦汉时期的中国有一千多个县,到了清朝也才1500多个。
虽说当时人口不如现在,但治理条件和今天相比,远远不是一个量级。
现代社会的交通非常便利、信息几乎同步,地理距离人口规模作为国家治理的阻碍,几乎完全消失了——我们生活的现代世界,和古代是完全不同的两个世界。
国家治理能力大大提升,大的趋势是降低“官民比”,治理单元还有必要分那么细吗?
置县就要驻官,设党委、人大、政府、政协、纪检、公检法等行政事业单位和社会组织,还要配套建设办公场所和基础设施。
政府体系需要财政供养,“官民比”太高,老百姓负担沉重。
李冬玉调查说,某县2019年的常驻人口3万多人,行政和社会组织有120多个6000多人,“官民比”高达1比5。
内地县城官僚风气严重,一个重要原因是,吃公家饭的人太多了。
县太小了,会导致县城公共服务成本过高。
很多县出于“配套”需要,建设体育场,人民广场,但小县人口不足,这些资源实际闲置浪费。
民政、警察、工商、法院这样的政府服务部门,越在小县城,服务人数越不足,公务员闲养的现象很普遍。
合并小县,将叠床架屋的机构裁汰简化,利于削减行政成本,降低民众负担,发展地方经济。
这项改革将带来多大成果?一个十几万人的小县,简化党政事业机关机构,至少释放出几千人的劳动力,节约数以亿计的财政支出。
更重要的是,能改善地方营商环境。
谈中国经济发展,我一贯的呼吁是减税。
减税要减支,地方政府有太多压缩治理成本的空间。
很多官僚是多余的,行政动作并非必要,治理也可以扁平。
政府开支减下来,税收可以降得非常低,企业和人民就会有更多空间。
“小县合并”最大的阻碍是地方官僚系统。
他们面临丢官降级被裁汰的命运,自然要全力抵抗。
他们反对的理由不会是自身利益,而是“地方治理复杂”、“工作需要扎根基层”等理由,力主小县人民对他们的不可或缺。
这些可预见的申辩理由,大多不成立。
和复杂的大城市相比,需要被合并的小县,通常经济比较落后。
地方政府真正需要做好的,只是确保治安良好,市场有序,就可以了。
公安、民政、法院等服务机构很难缩编,只需扁平化管理,设置派出机构,就可以了。
至于科局办、开发区、管委会等,合并同类项,削简领导干部,也可以应付。
技术进步是小县合并的有利条件。
过去从县城到偏远乡镇,往往要半天时间;现在公路发达,出行方便,两个小时横跨几个县的情形,都很普遍。
信息化极大提升了效率。
大量办事业务在网上就能完成,公务员体系的内部效率也极大提升。
单单一个视频会议普及,绝大多数的公务员精神传达会议,就都可以取消。
中国另一场改革探索“合乡并镇”,可以视为“小县合并”的模板。
很多被吸收合并的乡镇,取消了人大、政府、政协等配套机构,工商税务网点、派出所和武装部等职能机构都还保留。
县降为“镇”或“街道”,基本公共服务还存在,并没有一些人说的“乱套”局面。
中国的地方区划改革,除了“小县合并”的讨论,还有“撤县设区”和“省直管县”这两种讨论方案。
“撤县设区”是地级市扩张,吸收周边小县为区,形成区域经济中心;“省直管县”是弱化或取消地级市,实现管理扁平化。
哪一种改革更有道理呢?很难一刀切地说。
毕竟中国这样大,各地发展差异这么大。
无论选择哪种改革路径,都要朝着节约行政成本、提升经济效率的角度走。
此外,确保“地方自治”也要得到格外重视。
中国是强调中央集权、自上而下的国家,地方自治发展的精神一直很微弱。
2020中国县域综合实力百强榜
改革开放后,地方权力舒展,在土地、招商、税收等政策有了更多自主权,这才有了张五常所说的“县域竞争”。
行政区划改革,自然要减少冗官冗事,提升效率,但也要小心:不要消灭地方发展的独特优势。
一些小县为了招商引资,会给很多优惠,合并后最好继续执行;一些县被吸收到大城市成了一个“区”,获得的补贴支持没多少,反而被管制得更严格,这就得不偿失。
小县合并后,新出现的“大县”至少出现“双中心”格局。
一个中心崛起,另一中心失落,如何确保它们像过去那样竞争、从而创造活力?这可能是小县合并后面临的最大挑战。
行政区划改革要保证机构简单有效,还要防止权力“一竿子捅到底”,地方丧失灵活性。
要做到这点,需要充分的考虑。
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