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◎智谷趋势（ID：zgtrend） | 黄汉城、吴邪
这几天，我一位消息灵通的杭州朋友给我发来一些图片，关于杭州的区划改革的，出于某种原因，我这里不方便给大家展示。根据里头的描述，杭州正在谋划一场行政区划的大变局，同时涉及到上城区，江干区，下城区，拱墅区，余杭区以及钱塘新区，动作之大，十年来全国罕见。20多年前，上海成立浦东新区，昔日的西伯利亚一跃成为国际金融中心和先进制造业地带。15年前，广州设立南沙区，海量投资从天而降，进而将这里打造成国际最大的航运中心之一。行政区划的每一次调整，往往都会改变一座城市的发展轨迹。若杭州真的同时调整好几个行政区，那迸发出来的能量更不可想象。上海对标东京在膨胀，北京对标华盛顿在战略性收缩，广深对标大旧金山在拆墙，成渝在借亚欧大陆桥打造成“沿海”门户城市，天津和南京的排序正在换位……如果杭州真的有这么大的动作，对于中国的经济格局意味着什么？有件事我说在前头，就是目前关于区划调整还没确切的权威消息，网上传言纷纷，但最终还是要等官宣。一切以官方渠道为准。（重要的事情值得读三遍）好。接下来，我们不妨假定这些传闻是真的，来分析一下背后的逻辑。看看哪些挺有道理，哪些又是可以直接忽视的。
我们现在开始进入正文。最近网上流出的传闻是这样的：根据民政部内部预审意见和十二届市委常委会第127次会议精神，杭州部分行政区划调整的初步建议方案如下撤销杭州市余杭区，以大运河为界，设立新的余杭区、临平区；钱塘新区由经济功能区变成行政区，设立杭州市钱塘区。也就是说，调整后就没有“下城区”和“江干区”了，多了“临平区”和“钱塘区”。其实，这种传闻已经传了很多次，比如去年今日，杭州人的朋友圈就在疯传：内容有些相似。由此看来，民间对主城区的区划调整还是非常关注的，甚至有些期待。这也没办法。去年11月发布的《中共浙江省委关于认真学习贯彻党的十九届四中全会精神高水平推进省域治理现代化的决定》便提出，要提高中心城市统筹资源配置能力，有序稳妥推动中心城市行政区划调整。推动中心城市行政区划调整，不是杭州又会是谁呢？政策精神确实很容易令人浮想联翩。
首先，是关于上城区和江干区，下城区和拱墅区的合并。上城区、下城区是杭州的老城区，也是沉淀了杭州历史遗产最多的地方。不过，这两个区也有一个共同的特征，就是面积太小了。上城区26平方公里、下城区29平方公里。经过多年发展，两区开发已近饱和，空间矛盾非常突出，难以满足上城区、下城区经济持续增长的需求。所以，上城区与江干区、下城区与拱墅区合并，理论上是可行也是必要的。放在特大城市管理中，主城区合并有不少先例可循。2005年，广州16平方公里的东山区就并入了越秀区。2010年，北京的宣武区（19平方公里）并入西城区，崇文区（16平方公里）并入东城区。2015年，上海闸北区（29平方公里）并入静安区。现在，经过分分合合，北上广等城市下辖区已经很少有20多平方公里的了。广州面积最小的越秀区33.8平方公里，第二小的荔湾区有59.1平方公里。北京面积最小的东城区41.82平方公里。上海16区仅黄浦和虹口20平方公里左右，占1/8。在我看来，上城区与江干区、下城区与拱墅区若真的合并，至少会带来两个好处——第一有利于加强中心城区的统一规划和管理，让未来杭州的主中心更上档次，更像是“一线城市”。通常来说，过细的行政划分会对市中心造成了一定的困扰，因为每个行政区的发展思路是不一样的，有可能会导致交界的地方功能衔接错位。历史上，南京就曾经发生过这样的现象。有学者指出，2013年前原鼓楼区中央门一带已经形成了商业商务功能，成为南京市的门面，而一路下去的原下关区，道路两侧则以老旧小区、城中村、工业生产功能为主，城市功能杂乱，交通混行，城市形象较差。后来鼓楼区跟下关区合并后，才初步解决这个问题。第二，有利于各区把分散的资源整合起来，用在最见成效的地方上，让杭州的市中心跑得更快。帮助杭州赶超武汉，进一步甩开天津、南京。出于对GDP的追求，区与区之间很容易出现同质化竞争，重复建设等内耗，分散了原本就不多的财政收入。2019年，上城、下城、江干、拱墅的一般公共预算收入，相交其他几个主城区都比较少。但是合并之后，上城85亿元+江干104亿元为189亿元，下城97亿元+拱墅91亿元为188亿元。虽然少于最强的余杭区391亿元，但是追平了西湖150亿元，滨江区176亿元，合并后可以更好地统筹利用财力、人力、物力资源，集中力量办大事。
钱塘新区是在原杭州大江东产业集聚区和原杭州经济技术开发区的基础上，整合而成的经济功能区。所以它并不像行政区那样，有人大、政协完整的五套班子。其主要是由党工委、管委会来进行管理。
按照民政部起草的《市辖区设置标准（征求意见稿）》，设立行政区必须满足以下条件：市区总人口300万人以上的市，平均每60万人可设立1个市辖区。最小的市辖区人口不得少于25万人，其中非农业人口不得少于10万人。与市区连片的工矿区、林区、旅游风景区、港口区、开发区及其它自成一体的地域，可单独设立市辖区，但其总人口，和非农业人口不得低于最小市辖区标准，并且经济发达、公共基础设施较为完善。去年，钱塘新区GDP为1100亿元，和杭州主城区上城、下城旗鼓相当。加上常住人口数65.9万人，完全满足设立行政区的条件。不过，按照以往的经验，钱塘新区升级为行政区，恐怕为时尚早。毕竟，钱塘新区于2019年4月挂牌成立，到今天为止还不足两年。而深圳的坪山、光明、龙华等地，从功能区到行政区一般都有五到十年的间隔。像经济最发达，最需要完善基础设施的龙华（去年GDP为2510亿元，高于罗湖），从功能区到正式确立为行政区，中间也花费了6年时间。当然啦，如果杭州真的有那么大的能耐，突破常规把钱塘新区上升为独立的行政区，对这座网红城市来说无疑是一大利好。
要知道，这里尚未充分开发，还有较多的土地利用空间，是杭州参与大湾区建设的不可多得的平台。但是钱塘新区也有一个问题，就是它横跨江干和萧山两个行政区。通常来说，各个城区之间以竞争为主，多多少少都有点地方主义，长期下来可能会由于体制壁垒的存在，阻碍区域内资源的合理流动。如果能设立为行政区，无疑有利于加快打造成为世界级智能制造产业集群、长三角地区产城融合发展示范区、杭州湾数字经济与高端制造融合创新发展引领区，进而成为杭州与武汉、成都等制造业强市竞争的一大宝地。关于 “余杭区以大运河为界，设立新的余杭区、临平区” 行政区拆分一般发生在城市化率较高、经济发展较快的地区。余杭当属其中。自从当年阿里落地后，余杭便踏上青云一路高飞，去年生产总值飙至2824亿元，排名全市第一。西边有马云爸爸，有独当一面的未来科技城，还有中国（杭州）人工智能小镇、之江实验室等一批高大上机构企业。东边作为区政府所在的临平，则要逊色得多。按照规划，到2022年西边未来科技城有4条地铁，而东边临平目前只有孤零零1条地铁。从现有架构就可以看出，余杭的政治中心和经济中心是分裂的，相隔甚远。作为一个1228平方公里的庞大大物，余杭区东西跨度达60公里之长，或许分家对两边都好。
由于行政区划与经济区划、功能分工已经不相匹配，杭州在调动区的积极性，避免重复建设、恶性竞争上存在缺陷；杭州各区，小的很小，大的过大，不利于区一级管理权限设定的公平性；此外，国内许多大城市实行了郊县全部改区的区划调整，以充分发挥中心城市带动周边县市的发展作用，杭州有些落后。与数字经济的狂飙突进不同，杭州的制造业呈现出的是一幅嗷嗷待哺的景象。第一工业投资力度不足。投资作为拉动工业经济增长的重要条件，各个城市都加足了马力，唯独杭州踩了刹车。2013年，杭州的工业投资尚有910亿元，至2017年减少到861亿元，不及其他省会城市南京、武汉的一半。就算是与省内其他小兄弟相比，也是大为落后。2013-2018年六年间，杭州工业投资总共为5263亿元，分别比宁波、绍兴和嘉兴少2740亿元，1972亿元，1012亿元。2013-2017年，杭州工业投资占固定资产投资比重一步步下滑，从原先就很低的21%，进一步锐减到15%。同期南京、武汉保持29%、31%的水平。尽管作为一个省会城市，“退二进三”是大趋势。但是与南京武汉相比，杭州的工业投资占比低得令人匪夷所思。第二，工业增速明显放缓。2019年，杭州规模以上工业增加值的增速从2012年的10.9%下滑至5.1%，与数字经济15.1%的增速相比甚为暗淡。
第三规模以上工业企业数量在萎缩。2011至2018年，杭州的规模以上工业企业中，大型企业数量从130家减至120家；中型企业数量从809家减至617家；小微先增后减，从4929家变成了4694家。八年时间，杭州消失了437家规模以上工业企业。
反观同时期的浙江省，规模以上工业企业从3.96万家增加到4.15万家。四是工业用地供应不足。2015-2018年，杭州市区工矿仓储用地供应计划占比全部供应用地，从26%逐年降至12%。2019年有所提升，但比4年前仍少了7个百分点。
从上述数据可以看到，杭州对工业厚此薄彼，过去十年间一直在“去制造业化”。它之所以能成为互联网之都，是以减少工业发展为代价所换取的。
虽然数字经济这个引擎，让杭州的第三产业一路腾飞，但缺乏第二产业的有力支撑，杭州犹如瘸了一条腿。据《杭州日报》报道，2010年，杭州工业增加值比成都和武汉均高出 500 亿元左右，但到 2018 年，杭州市工业增加值分别比成都和武汉少了 1500 亿元和 900 亿元左右。制造业的“疲软”，直接导致了杭州的GDP被这两个城市反超。如果再不重视工业，真不排除以后会被紧跟其后的南京超越。毕竟，南京与杭州的工业增加值差距，已经从2018年的105亿元进一步缩小到2019年的73亿元。
因此，杭州行政区划的优化调整，就是要让资源的流动更加合理便捷，拆掉更多无形的墙，推动制造业的快速发展。所以，此前杭州隆重召开“新制造业计划”动员大会，提出要带动数字经济和制造业“两个引擎一起转”。计划到2025年，杭州全市工业总产值要达到25000亿元，规上工业增加值达到6800亿元，年均增速10%…… 有机构曾发现，从1949年5月杭州解放到2003年，杭州的城市定位及发展目标共经历了六次变化。在旅游城市、工业城市等定位中来回折腾。如今，这座全国最折腾的城市，终于下定了决心再次发展工业。杭州，不得不急啊！中国前十大城市，或将迎来新一轮的大洗牌。关于杭州以及南京、宁波、武汉更多的分析，请下单购买我最近新出的书《谁是中国城市领跑者》，里头有更详尽的描述。这本书在当当网荣登经济畅销榜第20名，广受市场认可。相信能帮助大家更好的读懂中国。![]()
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