热点研究 | 取回房屋使用权条文（Section 21）的变化及意义

在不到一个月前，伴随着英国女王伊丽莎白二世的新年预算演说，为英国房东和租客服务了超过30年的Section 21条款被废除，引发了英国私人房屋租赁操作范式的宏观变化，并为未来英国进一步的租赁体系的改革打下基础。

本文将从废除Section 21这一现象入手，简短评说这一行为体现的市场信息和之后可能产生的影响，从而对租赁市场的现状和前景做一点浅析。

Section 21是英国1988年颁布的《住房法案》（The Housing Act 1988）中的第21条（因此被称为Section 21），同时也是Section 21 Notice的简称。Section 21 Notice是一个房东为了拿回房屋使用权，而向租客发放的通知说明，在接到该通知说明后2个月，如果租客还没有离开房屋，则房东有权申请驱逐令将租客驱逐。因为起草Section 21 Notice不需要房东给予租客任何理由（如未交房租，破坏房间等），因此该通知也被称为“无过错驱逐令”。

在英国租房的法律体系中，Section 21在取回使用权方面的作用举足轻重，尤其是在租期到期前的使用权取回中，Section 21和Section 8是两个房东仅有的手段，分别撑起了半壁江山（Section 8概念上与Section 21类似，多用于在租客违约的情况下指出其错误并索赔）。

又由于另一个条款Section 8只能在租客有违约行为的时候使用，因此当房东只是出于个人需要而要求租客搬走，租约又远未到期时，Section 21就是唯一的手段。

而现在，这一手段将被废除，其出发点则是租赁市场上的公平。

在去年4月份宣布要废除Section 21的时候，英国政府官员们曾经对这一行为作出解释。根据当时首相特蕾莎·梅的说法，是要为更多的租客提供安全保障，令他们更有家的感觉。

不难看出，这样的解释中可能体现出英国政府的两个认知：

基于以上两条原因，英国政府最终决定要废除“无过错驱逐令”，令租客不能被无缘无故地驱逐。那么也就让我们从这两条原因出发，简略分析一番其体现的信息。

如果我们从Section 21的特点出发，可见英国政府认为的租客生活在不安全的环境实际上是由于租约关系的不公平导致的：因为房东可以在租客没有违反租约的情况下令租客搬走。

所以说，废除Section 21，是一种寻求公平的手段。

而在历史上，每当涉及到“公平”时，就往往体现出了权力的对弈。

不同于其同出而异名的另一种美德，宽容，是多数人对少数人的忍让；公平似乎常常是少数人对多数人的谦卑—历史上争取权利平等，寻求地位统一的成功运动，往往需要靠大量的民众基础和参与人数。

从这一点来看，英国为了租客寻求平等的做法，似乎可以被理解为一种对于租客作为多数群体的权利的进一步保护。因为租客的数量实在庞大。

在英国，有450万个家庭租住在私人租赁市场上，相当于全国家庭总数的19%，并且这一类别的家庭从2002年开始到2018年为止，数量上翻了一番。相比之下，在同期的16年中，不论是租住社会保障房的家庭还是在购买的自住房里的家庭，其比重都在下降。

从2018年的另一份调查中，我们也可以侧面看出人口基数对于英国政府废除Section 21的推动：

在提出废除Section 21之前的家庭居住情况调查中，被房东或者中介要求结束租约的租客只占总人数的11%，而主动要求结束租约的则占73%。换句话说，如果房东真的如政府所说，会在租客不违反租约的情况下驱逐租客，这种情况最多也只有11%。

然而英国房东联合会（Residential Landlords Association，RLA）认为实际上这种情况还远低于11%。

根据RLA的调查，在11%的结束租约的房东中，有接近75%是因为要自己使用这些房产，剩下的则主要是因为租客有反社会行为或者没有交租金。

而根据英国政府的统计，所有租客中，有9%的人拖欠房租或者曾经拖欠房租。这9%的拖欠租金的人，如果没有被要求解除他们的租约，已经是一件有些难以理解的事。毕竟房东出租房产，目的就是要收取租金，而对于全国超过190万的依靠房贷维持的出租房来说，按时收取租金则尤为重要，因为延迟的租金收取可能导致延迟的还贷行为引发银行罚款，或者导致房东不得不从自己的其他收入中先提取还贷的资金。不论哪种情况，房东都将承受不应该承受的压力（或者损失）；但是在这样的情况下，被房东要求退租的人里也没有多少（少于25%）是源于其拖欠房租，少于总人数的三分之一（11%*25%约等于9%*30%）。换句话说，就算做出拖欠房租这种令房东承受了损失的行为，都还没有被房东“逢拖必撵”，有什么理由相信英国房东们会大量做出不分青红皂白就驱逐租客的事呢？

由此看来，特蕾莎·梅所说的如果不废除Section 21的话“数百万人都可能因此无家可归（Millions of responsible tenants could still be uprooted）”的情况，只能是一种几乎不可能的假设了。而英国政府基于这种假设却要专门废除一条持续了数十年的法律条文，我们认为更多的就是因为租房者群体日益增大，成为英国越来越重要的一部分人口，所以即便目前情况良好，即便恶化的可能性也不大，仍然要防患于未然，提前废除，以免某一天真的发生了极小概率的事件，却危害庞大的人群。

从这种逻辑来看，英国政府的另一个诉求：让更多人的租房者能够有归属感（settled in their community），也是因为这样的人数量庞大，提升他们的居住体验能够令整个英国的居民幸福都有所增益。

当然，除了人口基数大之外，我们相信还有一个原因令英国政府有了租客归属感的诉求：目前供购买的自住房的可负担性不高。换句话说，现在是租客的这些人，可能一辈子都是租客，不会变成房主，因此假如不提升这些人在出租屋内的归属感，则这些人中的大部分可能一辈子都没法在英国找到“家的感觉”了。对于日益强调个人幸福的英国来说，这将会是政府之败笔，是以必须做些什么。综上所述，可能成为今后住房主流市场的租赁市场，日益在英国政府的政策考虑中占据更大的份额，也就引发了整个体系的变革，愈发向租客友好型市场演化。

说到可负担性，一些评论认为英国政府此举有利于租客租房热情的提升，从而促进租赁市场的热度提升，利好整个住宅市场。本研究对此持怀疑态度，理由在于政策变动可能降低房东出租的热情，并可能导致住宅市场上流动性的损失。

废除Section 21，从租客的角度来说，的确能够令租客感觉在租期内更加安全（虽然本来也没什么危险），但是从房东的角度来说，则可能减少出租的热情。这种热情的减少，细化可以说是Section 21的废除令房东无法像之前一样容易取回使用权，更广的背景则是从16年开始的房东利益的不断损失。

然而，即便Section 8能够把覆盖范围扩大，仍然存在效率不足，代价变大的问题。

根据英国统计局的数据，目前房东拿回房屋使用权的平均时间是16.9周，即超过4个月的时间；而如果使用Section 21来取回使用权，则有可能加速流程。

Moore Blach是英国著名的承接租赁相关诉讼的律师事务所，该事务所对于Section 21和Section 8的处理有不同的报价，而Section 21的费用可能更低。

值得注意的是，由于Section 8不像Section 21一样可以不提供理由直接起草，因此发放一份Section 8还可能有因为准备证据和理由等文件而导致的其他费用。同时，Section 8面对Section21的最大劣势也正在于此：Section 8是需要理由的，而理由未必永远都充分；但即便理由不充分，房东需要拿回使用权的诉求却是真的。这也是为什么在上一部分，我们认为9%的拖欠租金的租客中被结束租约的部分都是由Section 21导致的—毕竟在效率和费用上，Section 21更高，且由于它不需要理由，因此也不需要解释，从而不会引起辩驳与争论，最后保证了成功率。

根据Savills的调查，在过去的一年（2018年）里，由于税收等原因导致的收入下降问题，已经有40000名房东离开了原本的私人租赁市场，而跟据RLA对其内部成员关于废除Section 21的回应统计，有超过46%的房东认为如果计划实施，他们将出售原本用于出租的房产。意向未必等于现实，也许真实情况中未必有这么多房东真的出售其房产，但由于废除Section 21而引起的销售意向的增加却是事实。

除了房东可能因为政策变化而继续离开租赁市场，从而导致市场存量继续缩减之外，另一个可能的问题就是房东对于房客的挑选更加仔细：既然租出去之后不太容易能拿回来，当然就要选一个优质房客来出租。

而由于挑选房客花费的心血增加了，理所当然，房东也应该更加偏向于签订更长的租约，现在市场上平均一个租客租住的时间为4.1年，如果房东向这一数字靠拢，则代表未来租约租期将可能覆盖一轮房价周期的两个阶段，那么以下图的“18年房价周期”为例，为了买房而储蓄租客可能在租房期间消费能力和意愿被限制，而租约结束后则可能房价已经高企，从而还是无法负担，导致市场销售房产的流通性受到影响。当然，由于本来能够负担房价的租客数量未必很大，因此这种影响可能并不会十分严重。

虽然私人租赁市场可能会因为以废除Section 21为代表的的各式新政导致新问题，但对于以机构为代表的市场，如长租公寓市场，则可能因为私人房东的退出而获益，保持市场增长。