哪些城市，最有可能扩容？

2019-12-301595次阅读

昨天（12月25日）傍晚，新华社发布了由中办、国办联合印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》。

这是一份非常重要的文件，最大的看点是官方直指“阶层固化”，试图搭建各种阶层流动的通道，并提出了“阻断贫困代际传递”这样的口号。

文件的第二大看点，是再次提出了“优化行政区划设置”。

第三大看点是重申了国家发改委4月提出的“落户政策”——全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。

“意见”发布后，几乎所有的媒体都在分析“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制”，好像这个政策是第一次提出一样。媒体往往就是这样“浅薄”和“健忘”，你没有办法。

由于昨天已经分析了“阶层流动”。所以，今天我想分析一下“优化行政区划设置”。

如果你足够敏感，就会发现：这是国家近期在重大文件里，第二次提及“优化行政区划设置”。这意味着，未来将有系列大动作。而行政区划的调整，最能影响楼市、影响城市的价值。

2019年10月31日，中央全会通过了“推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定”。“决定”全文在11月5日公布，其中有这样一段话：

优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。

而昨天公布的“意见”，则是这样说的：

优化行政区划设置，以中心城市和城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展格局，拓宽城市间流动空间。

我们可以仔细揣摩一下两段话的差异。

第一，中全会文件的表述，更全面一些。包含了两种“优化行政区划设置”的方案，一种是外延式扩张，做大中心城市。还有一种是内涵式扩张，是把中心城市代管的“市县”改为区，“实行扁平化管理”。

第二，昨天“意见”的表述，更侧重于外延式扩张，做大中心城市。它想表达的意思是，通过做大中心城市、都市圈、城市群，创造更多就业机会，吸引更多人口流入。

在过去几年里，先后有合肥、成都、济南等城市实现了“外延式扩张”。

其中安徽省会合肥，跟芜湖、马鞍山一起，瓜分了地级市巢湖。目前的巢湖降格为县级市，归合肥管辖。成都为了修建新机场，把资阳市下属的简阳，收入了自己的囊中。

至于济南，在2019年1月把旁边的地级市莱芜整体吞并，一下子由面积7000多平方公里的城市，变成了陆地面积超过1万平方公里的大城。

下表是中国主要城市（直辖市、特别行政区、副省级城市、省会城市）的陆地面积一览表。

中国主要城市陆地面积一览

对于澳门、香港、深圳的“小”，我想大部分读者有心理预期。但对于哈尔滨、南宁、昆明这些城市的“大”可能完全没有预期。

其实，无论是重庆还是哈尔滨，都距离“面积最大的市”差得很远，因为真正的强者在地级市里。在西藏，那曲市的陆地面积达到37万平方公里，相当于两个广东省。内蒙的呼伦贝尔市，总面积超过25万平方公里。

这就是当今中国的现状：在胡焕庸线以西，人口密度非常低，城市管辖的土地面积非常大。而在东部、东南部，人口非常密集、城市土地面积非常狭小。

以“香港+深圳+东莞”为例，这三个城市总的陆地面积才5500平方公里，还没有上海或者广州大，但汇聚的人口实际上可能已经超过4500万人，资金总量接近22万亿人民币（接近整个江苏省）。

假如中国要把一批中心城市做大，哪些城市机会最大？从上面表格我们可以看出，深圳、厦门、海口位居前三，而上海、广州、南京、郑州、武汉也很有必要。至于香港和澳门，虽然很有必要，但难度很大。

1、从面积上看，澳门和香港都有必要做大，因为人口密度都堪称世界级的。但问题是，港澳都是特别行政区，它们的社会制度、法律制度跟内地都不一样。

因此澳门、香港很难通过“吞并周边市县”的方式做大，首选方式是“填海造地”，不涉及行政区划的方式。在这方面，港澳都一直在努力，但需要考虑环境因素。

澳门的机缘比香港好很多。跟香港接壤的，是深圳繁华的市中心福田、罗湖以及盐田区，所以没有什么空间可以给香港。而澳门旁边有横琴，而且有大量空地。因此，澳门可以借地横琴。此前，澳门大学就借了1平方公里，通过铁丝网跟珠海分开，建设通道连接澳门，实施澳门的法律。

最近，澳门还借地横琴建设了3800套保障房给澳门居民。未来，横琴会成为一个特区里的特区，“一线（澳门珠海间的海关）”会放松管制，“二线（横琴和珠海其他区域分界线）”会收紧管理。澳门的人财物流入横琴，会变得容易很多，横琴成为澳门和珠海共管的地区。这样，澳门就实现了变相的做大。这是行政区划里一种特殊的尝试。

2、深圳、厦门、海口，都是属于面积超小的副省级城市或者省会城市，未来扩容只是时间问题。其中深圳最紧迫，因为深圳人口超过厦门和海口两个等级。

我还维持原来的观点：深圳扩容最好的方案，是把东莞、惠州和汕尾整体并入深圳，这样一劳永逸，彻底解决深圳发展空间不足问题，可以放手建设“社会主要先行示范区”。如果做不到，也至少要把惠州，或者惠州绝大部分地区给深圳，才能满足深圳发展空间的要求。

厦门面积也非常小，未来也应该扩容。大方案是厦门漳州合并，小方案是龙海市并入厦门。

至于海口，因为海南要建设全省自由港，未来有很大机遇。周边的几个县，也应该并入海口。关于海南，一直有全岛设立5个地级市的说法，如果落实相当于三亚、琼海等也会扩容。

3、上海、广州、南京、郑州、武汉这5个城市，陆地总面积都没有超过1万平方公里。而经济总量比较大，人口汇聚能力比较强，也有扩容的紧迫性。

我的观点是：中心城市未来1万平方公里的土地面积，应该是标配。没有达到的，陆续都应该达到。

上海扩容可以有多个方案。从目前把第三机场设在南通看，高层似乎有意让上海成为跨越长江口的城市。或许南通部分、全部并入，会是比较好的方案。

广州则建议向韶关、清远方向扩容，南京应该东进吞并镇江，郑州应该北上跨越黄河，武汉则可以拿下鄂州。城市扩容要考虑扶贫的因素，地理单元的因素，而不能是简单相加。

西安面积已经超过1万平方公里，但从陕西目前做大西安的强烈愿望看，西安也有扩容的可能。

4、其实北京也有扩大面积的必要。虽然北京总面积1.6万平方公里，但多是山地。在北京重点发展的东部地区，空间不大了。所以，河北廊坊的北三县这块飞地，应该划给北京。事实上，这三个县市的规划，目前已经交给北京通州区负责了。

行政区划的调整，是最能影响不动产价格的事件。所以，值得我们高度关注。以上分析，都只是我个人分析和建议，不构成投资建议。

行政区划的事权在国家，地方只有建议权。济南之后，哪个城市可以率先成功扩容，我们只能拭目以待。